I. Allgemeine Einführung

Die Sozialplanung für Senioren beruht auf dem projektbegründenden Gedanken, dass die gegenwärtigen und noch weit in die Zukunft reichenden demografischen Veränderungen tief greifende Umwälzungen des gewohnten Lebens in den Kommunen zur Folge haben, auf die sich frühzeitig einzustellen unbedingt nötig ist, damit sie in ihren Auswirkungen beherrscht werden können. Dies erfordert Planung, die auf gesicherter Datengrundlage beruhen muss. Genau darum geht es bei der Sozialplanung für Senioren – den Kommunen ein Instrument, ein Handwerkszeug anzubieten, das ihnen helfen kann, diese Planungsgrundlage zu erstellen, damit politische Entscheidungen sich auf gesicherte Erkenntnisse stützen können.

„Seniorenpolitik“ ist indessen stets unter Vorbehalt zu verstehen: Es steht zwar im Vordergrund, dass immer mehr Menschen immer älter werden. Dies ist jedoch kein isoliertes Phänomen, sondern im Kontext des gesellschaftlichen Zusammenlebens aller Generationen zu sehen, das mithin als Ganzes von „seniorenpolitischem“ Handeln betroffen ist.

Demografische Entwicklung und kommunaler Planungsbedarf

Der demografische Wandel in seinen unterschiedlichen Facetten nimmt in der öffentlichen Wahrnehmung einen immer breiteren Raum ein: Geburtenrückgang, Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung sind die Stichworte einer Debatte, die nach Wissenschaft und Politik jetzt auch in den Medien geführt wird und die Bedeutung dieser Thematik in den Fokus der Allgemeinheit rückt.

Was dabei häufig die größte Aufmerksamkeit findet, sind die Folgen der beschriebenen Veränderungen für die Finanzierung der Sozialsysteme; daneben sind die Menschen aber ganz unmittelbar auch in ihren Alltagsbezügen von diesem Prozess betroffen. Die Orte, in denen die Auswirkungen der demografischen Entwicklung primär in den Blick genommen werden müssen, um auf die Lebensverhältnisse bedarfsorientiert gestaltend Einfluss nehmen zu können, sind die Kommunen, d. h. die kreisfreien Städte, Kreise, kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Es liegt auf der Hand, dass hier das Leben in seiner konkreten Vielfalt stattfindet und darum hier die Voraussetzungen – insbesondere infrastruktureller Art – für diese Vielfalt geschaffen, erhalten und bei Bedarf modifiziert werden müssen. Diese Tatsache spiegelt auch das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland wider, indem es den Kommunen in Artikel 28.2 das Recht garantiert, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Diesem grundgesetzlich verbrieften Recht steht auf der anderen Seite die kommunale Verpflichtung zur Daseinsvorsorge gegenüber.

Alterung der Bevölkerung bedeutet nicht automatisch Pflegebedürftigkeit

Spätestens seit Mitte der Achtzigerjahre des 20. Jahrhunderts hat sich bemerkbar gemacht, was in Bevölkerungsprognosen bereits zu lesen gewesen war: eine Alterung der Bevölkerung, die als unerwartet starke Steigerung der Zahl pflegebedürftiger Menschen in Erscheinung trat und z. T. erhebliche Versorgungsprobleme verursachte. Es waren die Kommunen, die davon vor allem getroffen wurden, und zwar dreifach: als Einrichtungsträger, verantwortliche Instanz für die Planung der erforderlichen Versorgungskapazitäten und nicht zuletzt als Kostenträger, d. h. örtlicher Sozialhilfeträger. Die immensen Aufwendungen für die Finanzierung der Pflege haben vor der Frage der Pflegequalität die Auseinandersetzungen um die Einführung einer Pflegeversicherung bestimmt, von der eine spürbare Entlastung der kommunalen Haushalte erwartet wurde.

Ein solcher Effekt ist durch die 1995 neu errichtete, zunächst nur im Bereich der stationären Pflege wirksame vierte Säule der Sozialversicherung auch eingetreten, obschon die Kommunen in erheblichem Maße an den Kosten bei stationärer Pflegebedürftigkeit beteiligt bleiben. Grund dafür ist, dass die Pflegeversicherung lediglich für die pflegerische Versorgung, nicht jedoch für die mit der Unterbringung in einer Pflegeeinrichtung verbundenen Kosten aufkommt, die vielmehr vom Sozialhilfeträger übernommen werden müssen, wenn die betreffende pflegebedürftige Person selbst dazu nicht (mehr) in der Lage ist. Angesichts der angespannten Haushaltslage in den Kommunen ist es daher nicht verwunderlich, wenn die Alterung der Gesellschaft hauptsächlich mit Pflegebedürftigkeit und diese mit wachsenden finanziellen Belastungen assoziiert wird. Dieses nach wie vor verbreitete Denken ist nachweislich falsch.

Tatsächlich ist Pflegebedürftigkeit weitgehend eine Alterserscheinung: Zum Jahresende 2005 sind in Deutschland insgesamt 2.128.550 Personen pflegebedürftig im Sinne des SGB XI, davon sind 1.751.243 bzw. 82,3 % 65 Jahre oder älter. Der Anteil der Pflegebedürftigen an der Altersgruppe ab 65 Jahre, die 15.870.074 Personen umfasst, beträgt allerdings bloß 11 %. Der größte Teil der pflegebedürftigen Menschen ab 65 Jahren entfällt mit 1.135.444 Personen auf die Hochaltrigen (ab 80 Jahre), was 53,3 % entspricht; unter den 80-Jährigen und Älteren, zum fraglichen Zeitpunkt 3.680.820 Personen, sind somit 30,8 % pflegebedürftig gemäß Pflegeversicherung. Die komplementäre Aussage dazu lautet, dass 89 % der 65-jährigen und älteren Frauen und Männer in Deutschland und rd. 69 % der Hochaltrigen nach den Kriterien des SGB XI nicht pflegebedürftig sind. Wenn eingeräumt wird, dass es Pflegebedürftigkeit auch unterhalb des Niveaus gibt, das die Pflegeversicherung zu Leistungen verpflichtet, bleibt gleichwohl festzuhalten: Dass die meisten Pflegebedürftigen ältere Menschen sind, bedeutet keineswegs, dass die meisten älteren Menschen pflegebedürftig sind.

Vielfalt des Alters

Bei genauerem Hinsehen rechtfertigen die Daten zur Pflegebedürftigkeit also nicht, sich in der Beschäftigung mit der gesellschaftlichen Alterung auf diesen Bereich zu beschränken oder zu konzentrieren. Die Vielfalt des Alters, die Diversität von Lebenslagen im Alter, ist im Gegenteil immer Forschungsgegenstand sozialer Gerontologie und verwandter wissenschaftlicher Disziplinen gewesen. So ist in den Achtzigerjahren das Konzept des Altersstrukturwandels eingeführt worden, um wesentliche Aspekte der demografischen Veränderung zusammenfassend zu bezeichnen, die mittlerweile als bekannt vorausgesetzt werden dürfen:

Überlagert ist dieser Strukturwandel des Alters bzw. Alterns vom Gesundheitszustand sowie von sozialen Differenzierungen in Bezug auf Einkommen bzw. Vermögen, Bildung, berufliche Stellung usw. Generell kommt im Alter außerdem zunehmend zum Tragen, was unter Individualisierung und Pluralisierung der Lebensstile verstanden wird.

Während das Alter im Leben des Einzelnen wie der Gesellschaft immer mehr an Bedeutung gewonnen hat, hat die psychologische bzw. psycho-gerontologische Forschung nachgewiesen, dass diese Lebensphase entgegen dem allgemeinen Vorurteil nicht prinzipiell mit kontinuierlichen Kompetenzeinschränkungen einhergeht, sondern Veränderung und Anpassung, aber auch den Neuerwerb von Kompetenzen beinhaltet. Hat sich die Wissenschaft infolgedessen vom Defizitmodell des Alters zugunsten des Kompetenzmodells zügig verabschiedet, heißt es in einer Presseerklärung der Bundesregierung aus Anlass der Veröffentlichung des Fünften Altenberichts zu Recht: „Das derzeit dominierende Bild des Alters in Wirtschaft und Gesellschaft bedarf einer deutlichen Aufwertung.“ (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, 05.07.2006)

Freilich ist die Politik – von der Fachpolitik einmal abgesehen – von dieser Einschätzung nicht vollständig auszunehmen. In das SGB XII, das 2005 das BSHG abgelöst hat, ist der § 75 „Altenhilfe“ des alten Gesetzeswerks als § 71 jedenfalls nahezu wortgleich übernommen worden – obwohl er inhaltlich gegenstandslos ist, insofern er sich auf „Schwierigkeiten, die durch das Alter entstehen“, bezieht und damit den Lebensabschnitt, in dem Schwierigkeiten auftreten, als deren Ursache versteht. Dies ist nicht nur dem fachlichen Kenntnisstand fern, sondern unterstellt auch, Altern sei grundsätzlich problematisch. Problematisch ist hingegen, dass das negative Altersbild, das auf diese Weise fortgeschrieben wird, das Verhältnis des (Sozial-)Staates zum Alter konzeptionell begründet: Dieser eröffnet den Kommunen im demografischen Wandel als einzige Perspektive die Bereitstellung von Hilfen für ältere Menschen, die Schwierigkeiten haben.

Altenhilfe - ein veraltetes Konzept

Die Altenhilfe als solche ist also offensichtlich veraltet – nicht dass im Alter der Anspruch auf Hilfe verwirkt wäre, doch kann dieser sachlich nicht auf das Alter eines Menschen gegründet werden. Dass die Kommunen dennoch an der Altenhilfe als Arbeitsbereich festhalten, ihr der Tendenz nach aber gleichzeitig den konzeptionellen Boden entziehen, folgt paradoxerweise aus der Finanznot und der Fixierung auf das Problem der Pflegebedürftigkeit: Wenn die pflegerische Versorgung (älterer Menschen) den Kommunen trotz Pflegeversicherung Kosten verursacht, müssen sie daran interessiert sein, diese zu begrenzen. Und wenn darüber hinaus an den Versorgungskosten selbst nicht zu sparen ist, muss versucht werden, möglichst zu verhindern, dass es zu Pflegebedürftigkeit in einem Grad kommt, in dem stationäre Pflege unausweichlich ist. Zugleich scheint in einer Zeit, in der staatliche Leistungen aller Art immer öfter unter dem Vorbehalt ihrer Finanzierbarkeit stehen, die Wertschätzung der Potenziale des Alters zu steigen, was ehrenamtliches, bürgerschaftliches oder freiwilliges und unentgeltliches Engagement angeht. So gerät zunehmend das Alter als Ressource in den Blick, was im doppelten Wortsinn förderungswürdig ist: Bleiben ältere Menschen aktiv, wirkt sich das präventiv aus und erhöht die Wahrscheinlichkeit, weiter zu altern, ohne pflegebedürftig zu werden, und sich zumindest (länger) selbst versorgen zu können.

Der gewünschte Paradigmenwechsel in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung mit der Alterung der Bevölkerung ist dies noch nicht, weil der Zugang zu einem ressourcenorientierten Ansatz noch über die Vorrangstellung der Versorgung bei (Hilfe- und) Pflegebedürftigkeit erfolgt, die Potenziale des Alters vorrangig aus dem Blickwinkel der Vermeidung von Pflegebedürftigkeit wahrgenommen werden und Kompetenzen paradigmatisch an ein Konzept des Mangels gebunden bleiben. Ungeachtet des Fortschritts, den dies gegenüber der klassischen Altenhilfe bedeutet, werden die Entwicklungsmöglichkeiten einer alternden Gesellschaft dennoch weit unterschätzt, da Vorbeugung gegen Pflegebedürftigkeit mit einer Prävalenzrate von etwa 11 % der 65-Jährigen und Älteren in Zusammenhang steht, wogegen der ganze Rest dieser Altersgruppe aus der Betrachtung fällt. Wenn aber die öffentliche bzw. von Politik vermittelte Wahrnehmung des Alters einseitig vom Gedanken der Belastung der Sozialsysteme geprägt ist, wie dies im Begriff der „Alterslast“ zum Ausdruck kommt, und deswegen offen oder verdeckt die Forderung erhoben wird, ältere Menschen sollten sich für das gesellschaftliche Ganze (stärker mit-)verantwortlich zeigen, geht es nicht darum, diese Forderung abzuwehren, sondern zu fragen, ob Rahmenbedingungen vorliegen, die solche verantwortliche Mitwirkung ermöglichen. Die Beantwortung dieser Frage geht über ein Denken in Versorgungskategorien hinaus und zielt auf eine Gestaltungsaufgabe am primären Lebensort der (älteren) Menschen in den Kommunen ab, und erst wenn der Schritt von der (defizitorientierten) Versorgung zur (kompetenz- bzw. ressourcenbezogenen) Gestaltung von Rahmenbedingungen im kommunalen Alltag vollzogen ist, kann wirklich von einem qualitativen Sprung in der Behandlung des demografischen Wandels gesprochen werden. Versorgung wird dadurch nicht überflüssig, verliert jedoch ihren paradigmatischen Stellenwert.

Ein neuer Planungsbegriff

Gestaltung meint planvolles Handeln, setzt also Planung voraus. Planungsprozesse, welche die Lebenssituation von älteren Menschen zum Gegenstand haben, sind in den Kommunen nichts Ungewöhnliches. Ebenso wie der demografische Wandel zum Verständnis und zur Bewältigung seiner Konsequenzen ein verändertes Altersbild verlangt, unterliegt auch der Planungsbegriff der Notwendigkeit einer prinzipiellen Erneuerung. Der Begriff „Altenhilfeplanung“ passt überhaupt nicht mehr. Auch „Altenplanung“ als häufig bevorzugte Bezeichnung für ein weitreichenderes Planungskonzept trifft die neuen Anforderungen an Planung nicht, die sich aus dem demografischen Wandel ergeben. Dessen augenfälligstes Phänomen ist zwar das Älterwerden der Gesellschaft, es geht jedoch nicht um die Zukunft des Alters allein, sondern um die Zukunft des Zusammenlebens der Generationen in den Kommunen.

Planung muss sich demnach auf die kommunale Gesamtentwicklung vor dem Hintergrund des demografischen Wandels mit einem Schwerpunkt Alterung beziehen. Neben diesem inhaltlichen Moment von Planung ist ein methodisches bestimmend, das als solches nicht neu ist, aber konsequent zur Geltung gebracht werden muss: Planung ist im weitesten Sinne als kommunale, als Gemeinschaftsaufgabe zu begreifen und – vor allen Dingen – zu praktizieren, nicht der kommunalen Politik und Verwaltung allein zu überlassen, sondern von der örtlichen Gemeinschaft der Menschen durchzuführen, die in einer Kommune leben. Ältere Menschen müssen also grundlegend in die Planungsprozesse eingebunden werden – ohne sie zu dominieren, also nicht um eine Gerontokratie, d. h. eine Herrschaft der Alten zu errichten, sondern im Gegenteil (Mit-)Verantwortlichkeit für das Gemeinschafts-Ganze durch Beteiligung zu erreichen. Dazu auf die vielerorts üblichen Formen der Repräsentanz wie Seniorenvertretung, -beirat, -beauftragte zurückzugreifen, ist eindeutig zu wenig: Planungsbeteiligung muss konstruktiv sein, sonst ist sie überflüssig, und deswegen an Kriterien wie Kompetenz und Verlässlichkeit gebunden sein, denen zu genügen organisationsunabhängig ist. So können wichtige planungsrelevante Impulse mit gutem Grund von nicht organisierten (älteren) Menschen erwartet werden.

In anderer Hinsicht bleibt das Planungsverständnis konservativ: Die gesamte Planungsverantwortung muss in professioneller Hand und in der Zuständigkeit der Kommunen liegen. Dazu bedarf es einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters[1] der Kommunalverwaltung in hauptamtlicher Funktion, die bzw. der entsprechend qualifiziert und mit den erforderlichen Befugnissen innerhalb der Verwaltungshierarchie ausgestattet ist. Die formale berufliche Qualifikation dieses Mitarbeiters ist dabei nicht entscheidend; vielmehr kommt es aber auf die Sachkompetenz in Planungsangelegenheiten an, über die in Ausnahmefällen auch ein Sozialarbeiter verfügen kann.

Neben der Gesamtsteuerung des Planungsprozesses obliegt der betreffenden Person insbesondere die (Koordination der) Datenbeschaffung. Grundlage jeglicher Planung sind Detailkenntnisse der aktuellen Situation und Prognosen über zu erwartende Entwicklungen. Folglich müssen alle in dieser Beziehung wesentlichen Informationen gesammelt und ausgewertet werden.

An diesem Punkt kommt die Sozialplanung für Senioren ins Spiel.

---